평화재단 평화연구원 제 74차 전문가포럼

 

개성공단 중단 후 재산보호와 안전관리, 어떻게 할 것인가?

 

1) 일시 및 장소 : 2016년 5월 23일 (월) 14시, 프레스센터 19층

2) 사회 : 고경빈(평화재단 평화연구원 운영위원장)

3) 발표 : 김광길(수륜아시아법률사무소 변호사), 김은종(남북물류포럼 이사)

4) 토론 : 김진향(전 KAIST 미래전략대학원 교수)

           김중태(전 개성공단관리위원회 부위원장)

           김학권(개성공단기업협회 비상대책공동위원장, 재영솔루텍 회장)

 

 

 

김광길 : 우선 우리 정부의 개성공단 중단조치가 합헌적인가 대해서 살펴보고 국민의 재산보호라는 정부의 의무와 북한의 향후조치에 따른 대응을 말씀드리겠습니다. 개성공단 중단은 국민의 기본권 제한에 해당하기 때문에 헌법과 법률에 따른 절차와 요건을 갖추어야 합니다. 이번 정부의 조치는 이 요건을 충족하지 못해 위헌 요소가 있습니다. 먼저 적법절차원칙을 위반한 것입니다. 우리 헌법재판소는 적법절차원칙의 적용범위는 국가작용 전반에 걸친다고 일관되게 판시하고 있습니다. 따라서 남북교류협력법률에 따라 협력사업 승인을 받은 기업의 재산권을 박탈한 개성공단 중단조치는 적법절차를 거쳐야 합니다. 그러나 정부는 개성공단 중단조치의 법적근거를 뚜렷하게 대지 못하고 있습니다. 오히려 정부는 이 조치를 대통령의 통치행위로 법적 근거가 없어도 합헌이며 사후심사의 대상도 아니라고 말합니다.

 

통치행위가 법적근거가 없어도 합헌이라는 말은 헌법에 정면으로 반하는 주장입니다. 법적근거도 없고 사후심사 대상도 되지 않는 초법적 통치행위는 생각할 수 없습니다. 예를 들어 이라크파병 결정과정에 대한 헌법소원 판결에서 파병 필요 여부의 판단은 정부의 재량으로 보고 있습니다만 정당성이 인정되기 위해 사전에 국회동의라는 법적 절차를 거쳤다는 점을 강조하고 있습니다. 따라서 정부는 개성공단 중단조치에 앞서 필요한 법적 절차를 거쳐야 했습니다. 관련법에 의하면 정부가 개성공단 중단조치에 앞서 이해관계자의 청문을 거쳐야 하고 조치시행 10일전까지 중단의 사유를 기업에게 통보해야 합니다. 정부는 급박한 상황에서 우리 국민이 인질로 잡힐 우려가 있어서 청문이나 사전 통보 절차를 거칠 수 없었다는 입장으로 보입니다. 그런 경우도 헌법 76조의 긴급 재정명령 관련 조항에 따라 국회의 사후 승인 절차를 거쳤어야 합니다. 이번 정부의 조치는 이런 절차를 모두 거치지 않았습니다. 따라서 헌법 원리상 적법절차원칙을 위반하였다고 봅니다.

 

다음은 헌법 23조에 따른 재산권 보장의무와 관련된 부분입니다. 정부가 공공 필요에 의해 민간의 재산권을 제약할 때는 정부는 그 재산의 소유자에게 보상해야 합니다. 정부는 개성공단의 재산권 보상에 대해서도 명확한 입장이 없습니다. 보상이 아니라 피해지원 형태를 생각하고 있는 것 같은데 이도 엄밀하게는 위헌적 발상입니다.

 

마지막으로 신뢰보호 원칙과 관련된 사항입니다. 남북은 2013년 개성공단 일시 중단사태를 정상화하면서 “어떤 경우에도 정세의 영향을 받음이 없이 공단의 정상 운영을 보장한다.”고 합의 하였습니다. 이 합의의 국내법적 효력은 별개로 하더라도 적어도 이를 신뢰하고 사업을 지속해온 기업 입장에서는 정부에 대한 신뢰가 깨진 것이죠. 정부 행위로 생긴 기업과 국민의 신뢰는 보호하는 것이 일관된 법원칙입니다. 따라서 이러한 신뢰를 파기하려면 적어도 신뢰파기에 따른 기업 손실을 보상해 주어야 법적 요구에 부합한다고 봅니다.

 

결론적으로 정부는 지금이라도 개성공단 중단 조치가 합헌적 행위가 되도록 노력해야 된다고 생각합니다. 피해기업에게 정당한 보상을 지급해야하고 보상이 이루어지기 전까지는 개성공단의 재산은 우리 기업의 소유이므로, 이를 북의 일방 행위로 부터 보호할 의무를 우리 정부가 부담하고 있다 할 것입니다.

 

다음으로 개성공단의 재산처리와 관련한 북한의 예상 태도와 우리의 대응방향입니다. 금강산사례를 보면 관광이 중단된 후 북측은 우리 기업 자산에 대한 실태조사를 하고 이를 동결한 후 몰수하고 현대와의 계약을 취소하고 새로운 법을 만드는 등 장기간에 걸쳐 단계적 조치를 취했습니다. 우선 북한이 개성공단 중단 책임을 우리에게 물어서 남측의 계약파기에 따라 공단 지역의 원상회복을 남측에게 요구할 수 있는가 입니다. 우리에게 원상회복의 책임을 지우기 위해서는 우리가 일정 기간(예 50년간) 공단을 운영해야 된다는 의무를 지는 계약이 있어야 하는데 그런 문서는 없습니다. 따라서 우리에게 북한이 원상회복을 요구할 근거는 없다고 봅니다.

 

현재 북한은 개성공잔 재산 동결을 선언했습니다. 일종의 가압류로 재산권 보존 조치입니다. 몰수를 위한 예비적 조치로 이해됩니다. 북한의 취할 수 있는 다음 조치는 채권의 청구입니다. 근로자 임금과 토지 사용료 등 자기들이 받을 돈에 대해 지급을 요구할 수 있습니다. 이것이 받아들여지지 않으면 자산의 몰수를 협박할 수 있습니다. 이 과정에서 북한은 정부와 기업을 이간하고 남남갈등을 부추길 가능성이 높습니다.

 

우리 정부는 피해기업 재산을 자산관리공사와 유사한 조직을 통해서 전면적으로 인수한 후 북한과 협상하는 방안을 검토해 둘 필요가 있다고 봅니다.

   

 

  김은종: 개성공단의 갑작스러운 중단조치로 우리 기업들은 완전하고 확실한 시설안전조치를 취할 겨를도 없이 철수를 했고 이런 상황에서 공단이 장기 방치되면 안전상의 문제와 재가동시 추가적 비용이 발생할 수 있습니다. 따라서 공단시설의 장기방치에 따른 시설관리에 대해 예상되는 문제를 파악하고 대책을 수립하고 필요시 방문점검을 통해서 안전사고를 미연에 방지하고 우리의 재산을 보호해야 될 것입니다.

 

또한 향후 남북관계가 변화하여 개성공단의 재가동 문제가 대두될 경우에 대비하여 문제를 최소화하기 위해서 지금 당장 필요한 조치는 없는지 있다면 무엇인지에 대해 실무적 차원에서 살펴보겠습니다.

 

개성공단의 주요 기반시설을 보면 우선 환경관리공단이 위탁 운영하는 폐수처리장과 쓰레기소각 시설과 수자원공사가 관리하는 정배수장이 있습니다. 이곳에는 배관이나 설비 내부에 응집 침전된 오폐수나 살균 소독제 등 화학 물질이 남아 있을 것입니다.이런 것 들은 전문적인 관리가 필요한데 이것이 제대로 되지 않으면 심각한 상황이 올 수 있습니다. 폐수처리장의 미생물이 다 죽어 버릴 수도 있고 배관내부 슬러지가 고착되면 나중에 제대로 뜯어낼 수도 없습니다. 최소한 배관 내 슬러지를 배출하고 시설물에 부착된 이물질은 즉시 제거해야 됩니다. 쓰레기매립장은 비가 와서 넘치면 주변 토양의 오염도 우려되므로 빗물 유입차단 포장재를 설치해야 합니다.

 

변전시설과 통신시설 등 섬세한 관리가 필요한 시설이 장기 방치되면 먼저 노후화를 생각할 수 있습니다. 사람 사는 집도 관리하지 않고 빈집 상태로 방치하면 방바닥이 들뜨고 문짝이 뒤틀리고 잡초가 무성해져 폐가가 됩니다. 이와 같이 공단 기반시설도 적당한 온도와 습도를 유지하고 수시로 보수유지 되어야 합니다. 녹슬고 부식정도가 심하면 나중에 부품을 교체를 하거나 새로 설치해야 합니다. 우선 습기라든가 침수와 분진의 축적을 막아야 합니다. 하절기 장마철 침수와 동절기 동파사고도 걱정입니다. 구조물의 경우에는 철재의 부식과 볼트부분의 훼손, 콘크리트 균열 등이 예상됩니다.

그렇게 되면 구조물의 붕괴 사고도 배제할 수 없습니다. 예방조치가 필요한 분야죠.

 

특히 공단 가동 중단에 따른 응급조치가 미흡한 상태에서 시설물 손상상태 파악조차 불가능하고 최소한의 안전관리를 위한 전기 동력도 끊겨있으며 복구용 자재 장비도 없어 북측에게 실효적 조치를 요구하기도 굉장히 어려운 실정입니다.

이런 상황에서 일단 남측 전문인력에 의한 유지관리 조치가 가능하도록 해야 합니다. 물론 전제조건은 물론 남북 당국의 합의가 필요합니다만 일단이 이런 것들이 가능해 졌다고 한다면, 시설물 내에 잔존물을 제거하고 녹발생을 방지를 위한 도색과 기름칠, 분리가 가능한 시설은 아예 분리 보관하고 주기적인 공회전을 시켜야 될 시설에 대해 최소한의 전기를 공급할 필요가 있습니다. 남쪽이 개성에 들어가서 하기 곤란하다면 북측에 의해서라도 유지관리가 되어야하기 때문에 필요시 적절한 전기와 자재를 공급해야겠지요. 가끔 남측 전문가가 출장을 가서 주기적으로 지원할 필요도 있습니다.

 

그리고 공단에 사용됐던 염소가스, LPG, 휘발유 등 화학제품 위험물질 등의 관리도 매우 중요합니다. 우리 기업들이 급한대로 안전조치를 취했다고는 볼 수 있으나 다만 북측 인원에 의해 취급부주의로 안전사고가 날 가능성도 생각할 수 있습니다.

 

개성공단의 주요기반시설 안전관리에 대해 조심스럽게 제안하는 것은 전문적 관리가 필요한 시설을 최소한의 조치 없이 장기 방치할 경우 큰 문제가 따르기 때문입니다. 지금은 남북관계 비록 좋지 않지만 상황변화에 대비해 실무적이고 기술적 차원에서의 안전관리 대책을 검토하는 것은 필요할 것으로 생각합니다.

 

  

   

김진향: 우리 정부는 재산보호나 안전관리 문제에 대해 어떤 대책도 없어 보입니다. 우리 기업 입장에서는 재산보호나 안전관리를 생각하기 전에 그동안 개성공단 사업을 통해 통일의 길이든 평화의 길이든 민족사에 나름 기여하고 있다는 자부가 있었는데 개성공단 중단조치 이후 그 모든 것이 부정됐다는 생각에 참으로 엄청난 모멸감들을 느꼈을 거라는 생각이 듭니다. 직접 피해 당사자인 기업과 우리 근로자들에게 뭔가 액션이 있어야 된다는 건 공감하지만 어디 가서 이야기도 할 수 없는 분위기입니다. 우리 기업인이 눈치를 볼 수밖에 없는 폭력적 분위기가 안타깝습니다.

 

김중태 : 2010년도 5.24조치와 관련해 우리 정부를 대상으로 보상을 요구한 남북경협기업들의 소송에 대해서 “사익이 국가의 이익을 우선할 수가 없다. 5.14 조치는 정부가 배상할 조치는 아니다” 하는 것이 이미 사법부의 판례로 나와 있습니다. 또 현재 남북관계 상황을 보면 빠른 시간 내에 남북관계 복원이나 개성공단이 재가동될 가능성이 없어 보이기 때문에 실제 우리가 할 수 있는 것이 과연 무엇이 남아 있는가에 대해서 상당히 회의를 갖게 됩니다. 피해보상과 관련해서 정부에서도 기본적으로 형식을 떠나 지원한다는 의지는 확고한 것 같습니다만 국민들이 어떤 공감대를 갖고 있느냐? 이런 부분들이 제일 아쉬움이 큰 것 같습니다.

 

우리 국민 중 많은 분들이 개성공단 중단조치에 따른 정부의 피해지원에 대해 실체적 진실을 잘 모르고 있지 않나 생각합니다. 지난 2월 16일 날 대통령님께서 국회에 가셔서 연설을 하시면서 정부는 피해기업이 빠른 시일 내에 경영 정상화 할 수 있도록 적극 지원할 것이며 남북협력기금의 보험을 활용해서 투자의 90%까지 신속 지급하겠다는 요지로 언급을 하셨습니다. 내용을 잘 모르시는 일반 국민들은 "90% 까지 보장을 해 준다는데 무슨 문제가 있느냐? 그 사람(개성공단 기업)들 너무 한 것 아니냐?" 는 시각들이 생겨나고 있기 때문에 기업들은 답답하고 억울할 지경이지요. 투자에 대해 90% 보상을 해준다지만 최대 70억원으로 지원한도가 있고 투자분에 대해서도 12년간의 감가 상각된 액수가 기준이기 때문에 기업입장에서는 빛 좋은 개살구라고 할 수 있습니다.

 

2013년 남북 당국간 회담을 통해 어떠한 경우에도 정세에 영향을 받음이 없이 개성공단의 정상운영을 보장한다는 합의가 있었습니다. 우리 기업이 이런 합의를 신뢰하고 사업을 지속하다가 입은 피해에 대해서 정부에 보상을 요구하는 것은 당연하며 필요하다고 봅니다. 이런 부분과 관련해서 공무원들이 현행법에 명확한 근거가 없어서 할 수 없다고 손 놓고 있어서는 안 된다고 봅니다. 사실 조만간 정부가 이에 대한 대책을 내놓으리라 생각합니다. 정부도 국민들이 오해하지 않고 사실이 제대로 전달되도록 종합대책 발표 시에 세심히 주의해 주었으면 좋겠습니다.

 

 

 

 김학권 : 저는 개성공단 비상대책위원공동위원장을 맡고 있습니다. 우선 경영환경을 보장한다는 남북합의를 신뢰하고 투자한 부분의 리스크를 몽땅 기업이 안아야 된다는 부분은 이해하기 어렵습니다. 정치적 문제는 정부가 책임을 져야 될 부분이 있다고 생각합니다. 지난 구정연후 직후 정부가 우리를 만나자고 해서 기대를 하고 나갔는데 그날 오후부터 개성공단 문을 닫으라는 통보를 받았습니다. 2013년 일시 중단할 때는 오히려 시간적 여유가 있어서 기계설비의 유지관리를 위해 부식방지용 기름칠도 하고 준비를 할 수 있었지만 이번에는 거의 시간이 없었습니다. 전자나 기계가공 기업들은 정밀기계들이 많이 있지만 손을 거의 쓰지 못했습니다.

 

개성공단에 있는 설비는 개인 자산입니다. 개인 자산은 일방적으로 몰수하거나 압류박탈하는 것에 대해서는 도저히 이해 할 수도 없고 있을 수 없는 일입니다. 하루라도 빨리 개성공단에 들어가서 우리 자산에 대한 보존관리를 해야 합니다. 최소한 우리가 일을 시킨 북한 근로자들에게 급료를 지급하는 등 깨끗하게 정리를 해 줌으로써 남한 기업인들에 대한 인상을 좋게 해야 한다고 생각합니다. 그것이 최소한 지금 상황에서 우리 기업인들이 해야 할 일이라고 봅니다. 얼마나 잘못이 많았기에 북한 근로자하고 인사도 하고 그냥 나와야 되는 건가?

 

지난 12년 동안 개성공단기업으로 작은 통일의 역군이라는 자긍을 가지고 있었는데 작금에 와서는 개성공단 임금이 핵과 미사일 개발하는데 사용이 됐다고 하는 얘기를 들을 때 너무나 가슴이 아픕니다. 그렇다면 개성공단은 열지 말았어야 하지 않았나? 지금까지 정부지침만 믿어 왔는데 결과적으로 우리가 잘못된 짓을 한 셈이 됐습니다.

 

지난 12년 동안 개성공단에서 즉 적지에서 적군을 데리고 시장경제가 무엇이며 땀의 가치가 무엇인지 그네들과 함께 열심히 일한 것들이 뭐가 그렇게 잘 못이냐. 사실은 저희들은 정치적으로 풀지 못하는 그런 부분을 경제로 많이 풀었습니다. 그네들 마음을 많이 풀었습니다. 경제나 안보 면에서 개성공단은 상당한 기여를 해왔다고 봅니다.

 

  

 

  사회 : 오늘 토론요지로 국민의 생명과 재산 보호하는 정부의 기본책무를 강조하고자 합니다. 대북제재가 강조되는 지금 국면에서 당장 개성공단을 다시 열자라든가 또는 남북관계를 개선해야 된다고 말할 여건도 못 되는 것 같습니다. 단지 우리는 국민과 기업이 피와 땀을 흘려 모은 재산에 대해서 우리 정부가 보호에 최선을 다해 달라고 요구하는 바입니다. //끝